Hiệu quả đầu tư công
Đầu tư công chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, tạo việc làm và gia tăng thu nhập, làm thay đổi cơ sở vật chất, hạ tầng cũng như các dịch vụ công cộng được nâng lên.
Những năm qua, tổng vốn đầu tư toàn xã hội liên tục tăng mạnh. Trong 3 năm (2016-2018), vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội theo giá hiện hành đã tăng từ 1487,6 nghìn tỷ đồng lên 1.856,6 nghìn tỷ đồng. Trong đó, khu vực kinh tế tư nhân tiếp tục có sự phát triển mạnh mẽ nhờ chính sách ưu đãi, hỗ trợ, tạo điều kiện cho doanh nghiệp đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, đưa tốc độ vốn đầu tư cả năm của khu vực này tăng dần qua các năm. Theo Tổng cục Thống kê, tốc độ phát triển vốn đầu tư toàn xã hội khu vực ngoài Nhà nước thực hiện các năm 2016-2018 so với năm trước theo giá hiện hành lần lượt tăng: 9,5%; 17,1%; 18,5%.
Ngoài ra, thực hiện Nghị quyết số 70/NQ-CP ngày 3/8/2017 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công, các Bộ, ngành, địa phương đã tích cực thực hiện các giải pháp tháo gỡ khó khăn, đẩy nhanh tiến độ giải ngân các công trình dự án. Qua đó, tổng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước thực hiện năm 2017 đạt 290,5 nghìn tỷ đồng, tăng 7,2% so với năm 2016; năm 2018 đạt 324,9 nghìn tỷ đồng và tăng 12,5% so với năm 2017.
Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư qua chỉ số ICOR dần được cải thiện, từ mức 6,42 năm 2016 giảm xuống còn 5,97 năm 2018, bình quân giai đoạn 2016-2018 hệ số ICOR ở mức 6,17, thấp hơn mức 6,25 của giai đoạn 2011-2015.
Theo Tổng cục Thống kê, kết quả thực hiện vốn đầu tư những năm qua cho thấy, tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã giảm từ 38,4% (giai đoạn 2007-2011) xuống còn 31,9% (giai đoạn 2012-2017). Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm chủ yếu là do giảm tỷ lệ vốn từ nguồn đầu tư công (bao gồm nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ và các nguồn vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch của Nhà nước). Nghiên cứu tác động của đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2012-2017 cho thấy, ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế là không lớn. Nếu tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP tăng 1% thì GDP tăng khoảng 0,10%, trong khi đó tăng 1% tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP từ khu vực doanh nghiệp Nhà nước làm tăng 0,37% GDP; từ khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước, hộ cá thể và hộ dân cư làm tăng 0,80%. Điều này cho thấy chủ trương cắt giảm đầu tư công của Chính phủ trong thời gian qua là đúng đắn, giảm gánh nặng đầu tư từ ngân sách Nhà nước, giảm nợ công, tăng cường thu hút nguồn vốn từ các khu vực khác cho đầu tư phát triển.
Bên cạnh đó, thể chế đầu tư công cũng dần được hoàn thiện, các văn bản pháp lý quan trọng được ban hành như: Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng...; công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và bước đầu được cải thiện; tỷ trọng đầu tư Nhà nước trong tổng đầu tư được kiểm soát, đặc biệt, kể từ khi có Luật Đầu tư công (năm 2015), hiệu quả đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước từng bước nâng cao. Cơ cấu đầu tư cũng thay đổi, tạo ra dư địa cho đầu tư tư nhân phát triển. Theo đó, tăng tỷ lệ vốn đầu tư khu vực tư nhân và khu vực đầu tư nước ngoài, tỷ lệ vốn đầu tư công chiếm trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng thấp đi và đóng vai trò là nguồn vốn mồi, dẫn dắt các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Năm 2017, giá trị đầu tư tư nhân đã lớn hơn giá trị đầu tư Nhà nước khoảng 100 nghìn tỷ đồng. Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội năm 2016 và năm 2017 giảm xuống còn 37,5% và 35,7%, tiến sát mục tiêu đã đề ra đến năm 2020 là 31-34%.
Về cơ cấu đầu tư công có sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Hiện, vốn đầu tư công phần lớn dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Được bổ sung nguồn vốn, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng đã được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng theo đó cũng được nâng lên đáng kể.
Có thể nhận thấy thể chế đầu tư công dần được hoàn thiện; công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và hiệu quả bước đầu được cải thiện; cơ cấu đầu tư công đã có nhiều chuyển biến tích cực theo đúng định hướng phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên, hoạt động đầu tư công trong thời gian qua vẫn còn tồn tại khó khăn, thách thức như: Chất lượng chuẩn bị dự án chưa tốt, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án chỉ mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn. Khi dự án đã được quyết định đầu tư và bố trí vốn mới thực sự tiến hành chuẩn bị đầu tư, do đó chưa thể tiến hành thi công và giải ngân hết số vốn kế hoạch được giao. Bên cạnh đó, chất lượng các loại quy hoạch thấp, tính dự báo hạn chế, thiếu tính liên kết, đồng bộ gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đối với một số dự án hạ tầng.
Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại, vướng mắc, mất nhiều thời gian, làm chậm tiến độ của hầu hết các dự án. Nhiều dự án phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư do chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao, gây khó khăn trong việc cân đối vốn và hoàn thành dự án theo đúng tiến độ.
Việc chấp hành các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn kế hoạch ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm, dẫn đến phải bổ sung, sửa đổi phương án phân bổ vốn nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giao kế hoạch đầu tư phát triển.
Việc chậm giải ngân vốn đầu tư công chưa có nhiều chuyển biến. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tính đến tháng 1/2019, mới có 66/126 cơ quan gửi báo cáo về tình hình giải ngân đầu tư công năm 2018, trong đó chỉ có 9/66 cơ quan đạt tỷ lệ giải ngân trên 90% kế hoạch năm, nhiều cơ quan giải ngân chưa đạt 50% kế hoạch, cá biệt, có địa phương cả năm qua không giải ngân được đồng nào.
Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong thời gian tới cần chú trọng đẩy mạnh những nhiệm vụ trọng tâm sau:
Một là, nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công; nghiêm túc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về đầu tư công; khẩn trương rà soát, sửa đổi những quy định của pháp luật về đầu tư công còn vướng mắc trong quá trình thực hiện tại Luật Đầu tư công và các nghị định hướng dẫn thi hành.
Hai là, tăng cường quản lý đầu tư công, trong đó, chú trọng nâng cao hiệu quả công tác chuẩn bị đầu tư; công tác rà soát để bảo đảm các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công; quản lý chặt chẽ việc sử dụng nguồn vốn dự phòng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khoản vốn dự phòng chỉ được sử dụng cho các mục tiêu cần thiết, cấp bách theo quy định của Luật Đầu tư công, Nghị quyết của Quốc hội và các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công.
Ba là, tăng cường công tác phối hợp giữa các cấp, các ngành và các địa phương trong triển khai thực hiện. Chú trọng công tác theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư.
Bốn là, huy động tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Trong đó, vốn đầu tư công tập trung đầu tư cho các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu và dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn, lan tỏa đến phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và liên vùng, liên địa phương. Tập trung ưu tiên đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại; phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển khoa học, công nghệ và kinh tế tri thức.
Năm là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về đầu tư công. Tạo cơ hội bình đẳng hơn cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội; tạo ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách. Bên cạnh đó, cần đổi mới tư duy về vai trò Nhà nước trong nền kinh tế, theo đó Nhà nước chỉ đầu tư và kinh doanh trực tiếp ở những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đảm nhiệm hoặc không có khả năng đảm nhiệm.
Sáu là, mở rộng các hình thức đầu tư, tiếp tục rà soát để đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi, thông thoáng, thu hút các nhà đầu tư tham gia đầu tư. Đồng thời, tạo đột phá thu hút vốn đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP); đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa đối với các dịch vụ công cộng, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe nhân dân, giáo dục đào tạo, văn hóa, thể thao, các công trình dự án cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và sinh hoạt của người dân ở nông thôn; huy động nguồn lực đất đai và tài nguyên cho đầu tư phát triển./.
Đầu tư công chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, tạo việc làm và gia tăng thu nhập, làm thay đổi cơ sở vật chất, hạ tầng cũng như các dịch vụ công cộng được nâng lên.
Những năm qua, tổng vốn đầu tư toàn xã hội liên tục tăng mạnh. Trong 3 năm (2016-2018), vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội theo giá hiện hành đã tăng từ 1487,6 nghìn tỷ đồng lên 1.856,6 nghìn tỷ đồng. Trong đó, khu vực kinh tế tư nhân tiếp tục có sự phát triển mạnh mẽ nhờ chính sách ưu đãi, hỗ trợ, tạo điều kiện cho doanh nghiệp đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, đưa tốc độ vốn đầu tư cả năm của khu vực này tăng dần qua các năm. Theo Tổng cục Thống kê, tốc độ phát triển vốn đầu tư toàn xã hội khu vực ngoài Nhà nước thực hiện các năm 2016-2018 so với năm trước theo giá hiện hành lần lượt tăng: 9,5%; 17,1%; 18,5%.
Ngoài ra, thực hiện Nghị quyết số 70/NQ-CP ngày 3/8/2017 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công, các Bộ, ngành, địa phương đã tích cực thực hiện các giải pháp tháo gỡ khó khăn, đẩy nhanh tiến độ giải ngân các công trình dự án. Qua đó, tổng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước thực hiện năm 2017 đạt 290,5 nghìn tỷ đồng, tăng 7,2% so với năm 2016; năm 2018 đạt 324,9 nghìn tỷ đồng và tăng 12,5% so với năm 2017.
Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư qua chỉ số ICOR dần được cải thiện, từ mức 6,42 năm 2016 giảm xuống còn 5,97 năm 2018, bình quân giai đoạn 2016-2018 hệ số ICOR ở mức 6,17, thấp hơn mức 6,25 của giai đoạn 2011-2015.
Theo Tổng cục Thống kê, kết quả thực hiện vốn đầu tư những năm qua cho thấy, tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã giảm từ 38,4% (giai đoạn 2007-2011) xuống còn 31,9% (giai đoạn 2012-2017). Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm chủ yếu là do giảm tỷ lệ vốn từ nguồn đầu tư công (bao gồm nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ và các nguồn vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch của Nhà nước). Nghiên cứu tác động của đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2012-2017 cho thấy, ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế là không lớn. Nếu tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP tăng 1% thì GDP tăng khoảng 0,10%, trong khi đó tăng 1% tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP từ khu vực doanh nghiệp Nhà nước làm tăng 0,37% GDP; từ khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước, hộ cá thể và hộ dân cư làm tăng 0,80%. Điều này cho thấy chủ trương cắt giảm đầu tư công của Chính phủ trong thời gian qua là đúng đắn, giảm gánh nặng đầu tư từ ngân sách Nhà nước, giảm nợ công, tăng cường thu hút nguồn vốn từ các khu vực khác cho đầu tư phát triển.
Bên cạnh đó, thể chế đầu tư công cũng dần được hoàn thiện, các văn bản pháp lý quan trọng được ban hành như: Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng...; công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và bước đầu được cải thiện; tỷ trọng đầu tư Nhà nước trong tổng đầu tư được kiểm soát, đặc biệt, kể từ khi có Luật Đầu tư công (năm 2015), hiệu quả đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước từng bước nâng cao. Cơ cấu đầu tư cũng thay đổi, tạo ra dư địa cho đầu tư tư nhân phát triển. Theo đó, tăng tỷ lệ vốn đầu tư khu vực tư nhân và khu vực đầu tư nước ngoài, tỷ lệ vốn đầu tư công chiếm trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng thấp đi và đóng vai trò là nguồn vốn mồi, dẫn dắt các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Năm 2017, giá trị đầu tư tư nhân đã lớn hơn giá trị đầu tư Nhà nước khoảng 100 nghìn tỷ đồng. Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội năm 2016 và năm 2017 giảm xuống còn 37,5% và 35,7%, tiến sát mục tiêu đã đề ra đến năm 2020 là 31-34%.
Về cơ cấu đầu tư công có sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Hiện, vốn đầu tư công phần lớn dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Được bổ sung nguồn vốn, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng đã được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng theo đó cũng được nâng lên đáng kể.
Có thể nhận thấy thể chế đầu tư công dần được hoàn thiện; công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và hiệu quả bước đầu được cải thiện; cơ cấu đầu tư công đã có nhiều chuyển biến tích cực theo đúng định hướng phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên, hoạt động đầu tư công trong thời gian qua vẫn còn tồn tại khó khăn, thách thức như: Chất lượng chuẩn bị dự án chưa tốt, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án chỉ mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn. Khi dự án đã được quyết định đầu tư và bố trí vốn mới thực sự tiến hành chuẩn bị đầu tư, do đó chưa thể tiến hành thi công và giải ngân hết số vốn kế hoạch được giao. Bên cạnh đó, chất lượng các loại quy hoạch thấp, tính dự báo hạn chế, thiếu tính liên kết, đồng bộ gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đối với một số dự án hạ tầng.
Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại, vướng mắc, mất nhiều thời gian, làm chậm tiến độ của hầu hết các dự án. Nhiều dự án phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư do chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao, gây khó khăn trong việc cân đối vốn và hoàn thành dự án theo đúng tiến độ.
Việc chấp hành các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn kế hoạch ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm, dẫn đến phải bổ sung, sửa đổi phương án phân bổ vốn nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giao kế hoạch đầu tư phát triển.
Việc chậm giải ngân vốn đầu tư công chưa có nhiều chuyển biến. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tính đến tháng 1/2019, mới có 66/126 cơ quan gửi báo cáo về tình hình giải ngân đầu tư công năm 2018, trong đó chỉ có 9/66 cơ quan đạt tỷ lệ giải ngân trên 90% kế hoạch năm, nhiều cơ quan giải ngân chưa đạt 50% kế hoạch, cá biệt, có địa phương cả năm qua không giải ngân được đồng nào.
Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong thời gian tới cần chú trọng đẩy mạnh những nhiệm vụ trọng tâm sau:
Một là, nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công; nghiêm túc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về đầu tư công; khẩn trương rà soát, sửa đổi những quy định của pháp luật về đầu tư công còn vướng mắc trong quá trình thực hiện tại Luật Đầu tư công và các nghị định hướng dẫn thi hành.
Hai là, tăng cường quản lý đầu tư công, trong đó, chú trọng nâng cao hiệu quả công tác chuẩn bị đầu tư; công tác rà soát để bảo đảm các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công; quản lý chặt chẽ việc sử dụng nguồn vốn dự phòng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khoản vốn dự phòng chỉ được sử dụng cho các mục tiêu cần thiết, cấp bách theo quy định của Luật Đầu tư công, Nghị quyết của Quốc hội và các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công.
Ba là, tăng cường công tác phối hợp giữa các cấp, các ngành và các địa phương trong triển khai thực hiện. Chú trọng công tác theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư.
Bốn là, huy động tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Trong đó, vốn đầu tư công tập trung đầu tư cho các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu và dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn, lan tỏa đến phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và liên vùng, liên địa phương. Tập trung ưu tiên đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại; phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển khoa học, công nghệ và kinh tế tri thức.
Năm là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về đầu tư công. Tạo cơ hội bình đẳng hơn cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội; tạo ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách. Bên cạnh đó, cần đổi mới tư duy về vai trò Nhà nước trong nền kinh tế, theo đó Nhà nước chỉ đầu tư và kinh doanh trực tiếp ở những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đảm nhiệm hoặc không có khả năng đảm nhiệm.
Sáu là, mở rộng các hình thức đầu tư, tiếp tục rà soát để đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi, thông thoáng, thu hút các nhà đầu tư tham gia đầu tư. Đồng thời, tạo đột phá thu hút vốn đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP); đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa đối với các dịch vụ công cộng, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe nhân dân, giáo dục đào tạo, văn hóa, thể thao, các công trình dự án cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và sinh hoạt của người dân ở nông thôn; huy động nguồn lực đất đai và tài nguyên cho đầu tư phát triển./.
ThS. Hà Vũ Phương Cầm
Trường Chính trị TP. Đà Nẵng
Trường Chính trị TP. Đà Nẵng
1000